为产业扶贫系上安全带——甘肃省农业保险发展调研报告》陇南西和农牧 昨天




农业保险如何为打赢脱贫攻坚战、推进乡村产业振兴保驾护航？近日，由中央农村工作领导小组原副组长袁纯清、中央农办秘书局副局长何予平、中国银保监会财险部农险处处长毛利恒、农业农村部农研中心研究员龙文军、农业农村部计划财务司金融保险处副处长董明、中央农办秘书局干部申相磊组成的调研组，就农业保险推进机制、实施路径、资金筹措、承保方式、队伍建设等赴甘肃省作专题调研。调研组先后赴甘肃省天水市麦积区、陇南市西和县等地的4个乡镇、3个农民专业合作社开展了实地调研，查看了承保的种植作物和养殖品种，充分听取了有关部门、农业保险企业、农民专业合作社负责人、农民代表、农村金融服务室工作人员等对农业保险工作的看法。在省、市、县层面召开了3个由农业农村、财政、银保监、金融办等部门参加的座谈会，并与甘肃省政府主要领导进行了交流。调研组还查阅了开展农业保险工作的相关文件和档案资料，对甘肃省农业保险工作有了比较深入的了解，现将有关情况报告如下。一、甘肃省农业保险发展基本情况和主要做法甘肃省委、省政府近年来不断加大农业保险工作力度，并将其作为脱贫攻坚的重要抓手，为农业发展注入了强大的动力，加快了脱贫攻坚的进程。甘肃省农业保险2017年保费收入为9.24亿元，同比增长9.48%，2018年保费收入为11.53亿元，同比增长24.8%，2019年上半年保费收入为11.92亿元，同比增长62.84%，2019年全年计划保费收入16.67亿元，同比增长44.6%；农业保险赔付方面，2017年赔付额为6.81亿元，2018年赔付额为7.69亿元，2019年上半年赔付额为4.95亿元，2017年以来，农业保险全年简单赔付率均达到65%以上。甘肃农业保险最突出的特点是重点向贫困村、贫困户倾斜。甘肃省2018年底建档立卡贫困户111万人，2019年参加农业保险的贫困农户约100多万人，95%以上的贫困户参加了农业保险。（一）加强顶层设计，高位强力推进农业保险工作甘肃省委、省政府高度重视农业保险，省政府常务会议多次研究农业保险工作，于2018年印发了《甘肃省2018-2020年农业保险助推脱贫攻坚实施方案》。为了保证农业保险规范发展，甘肃专门制定了农业保险相关配套制度办法，出台了《甘肃省农业保险（2018-2020年）农产品价格采集和发布工作实施办法》、《甘肃省扶贫资金入股分红和土地流转履约保证保险实施方案》、《甘肃省农业保险保险费补贴管理办法》、《关于规范农业保险工作费用管理的通知》、《关于推进全省农村金融综合服务室建设运行的实施意见》等政策文件。为了推进省委、省政府确定的有关农业保险工作决策部署，省政府于2019年初召开了全省农业保险视频工作会议布置相关工作。今年5月，省政府又组织召开了农业保险现场推进会，以现场的方式进一步推动相关工作，省相关部门负责人和各市州、县的市长、县长参加会议。（二）突出脱贫攻坚，以“三个全覆盖”为主要着力点　　甘肃省把农业保险的着重点放在脱贫攻坚上，明确要求农业保险要实现对“所有贫困户、贫困户所有产业、自然灾害和市场价格波动双重风险”“三个全覆盖”，提出了“成本垫底、收益托底、六大产业全覆盖”和“三年兜底、五年平衡，区分特点、精设品种，普惠与特惠兼顾，贫困户一户不落”的总体要求，围绕牛、羊、菜、果、薯、药等特色产业发展，以保障贫困户收入稳定为目标，并制订了具体实施方案。甘肃省根据贫困户发展产业的特点分级发展农业保险品种，即在已经开办的10个中央财政补贴品种和苹果、中药材2个省级财政补贴品种的基础上，进一步扩大农业保险的保险品种和承保规模，新增开办肉牛、肉羊、高原夏菜、设施蔬菜、育肥猪和鸡6个省级财政补贴品种，并以“以奖代补”的方式支持市县结合本地产业开办一县一（多）品特色保险品种，同时还针对贫困户设计开发了甘肃省种养产业综合保险，把扶贫特色产业都纳入到农业保险保费补贴的财政盘子中来。甘肃省于2019年初确立了全省计划实施的80个保险品种，其品种数额在全国处于前列。甘肃省农业保险对中央补贴险种、省级补贴险种及一县（多）品特色品种三级险种以及扶贫特色产业实行全覆盖，对于自然风险大的险种保成本，市场风险大的险种保价格，真正实现了“三个全覆盖”。（三）明确各级责任，形成中央、省、市（县）共同推进路径从省到市、县，各级干部有章有序推进农业保险工作。一是省级层面建立了农业保险工作联席会议制度。由甘肃省农业农村厅牵头组织，省财政厅、发改委、扶贫办、林草局、地方金融监管局、甘肃银保监局、商务厅、统计局、气象局、国家统计局甘肃调查总队等部门为成员单位，按照各自职责做好保费资金筹集、农产品价格采集和发布、贫困户识别和参保、保险行业监管等工作，有力地保障了工作的落实。二是把县级作为实施主体。各市县成立了农业保险工作领导小组。在组织实施上，省级将农业保险“承办机构选择权”连同“计划任务”“保费补贴资金”全部下放到县一级，省级只对保险公司承办资格、计划任务落实、补贴资金使用作出原则性要求，县里负责统筹推进和实施落地工作。在基层推进工作的过程中，充分发挥镇村干部和驻村工作队的作用。东乡县通过乡镇干部作宣讲，确保农业保险户户知晓，家家参与农业保险。全县5.1万农户农业保险政策知晓率达到95%以上。三是三级财政分担保费补贴。对于中央及省级财政补贴品种，则由中央财政及省级财政负担较高比例的保费补贴份额，对于由县一级主导的特色农业产业保险保费补贴，主要由县级政府财政来承担，省政府视业务推进情况予以一定奖励。2019年，西和县开展一县一（多）品农业保险，无中央财政补贴，省级财政补贴214万元，占18.36%；县级财政补贴751万元，占64.44%；农民自缴200万元，占17.2%。在县级财政较为困难的情况下，仍能担负如此高比例的保费补贴，是难能可贵的。四是加强考核监督。以考核奖惩为着力点，每月由联乡县级干部对农业保险落实情况（农险政策宣传、标的核查、入户签单承保等）开展巡回式、点穴式督查，把农业保险与帮联单位、帮扶干部考核直接挂钩。各级按照县级自评、市州考评、省级抽查的方式，加强对农业保险保费补贴资金使用情况的考核工作，定期公开通报。（四）多方筹集资金，解决保费补贴来源不足问题甘肃是贫困大省、财政穷省，中央财政转移支付占比超过80%，如宕昌县级财政的保障率只有3%－5%，东乡县只有1.8%。据计划，甘肃省2018至2020年共需要安排38.8亿元保费补贴资金全面开展农业保险工作。由于财政自给率低，省、市、县的农业保险保费财政补贴负担相当重。例如天水市麦积区是省定深度贫困区（县），财政收入总量小、支出需求大，属典型的“吃饭财政”。仅2019年，区财政投入农业保险的补贴资金2143万元，占各级财政保费补贴的45.5%，尤其是在9类一县一品农业保险品种财政保费补贴中，区级财政承担贫困户保费的75%、非贫困户的65%。为了顺利推进农业保险工作，地方党委政府提高站位，解放思想，按照供给侧结构性改革的要求，调整资金使用格局，压缩非必要开支，对涉农产业发展资金和扶贫专项资金等进行整合，积极筹集农业保险保费补贴资金。例如西和县2019年需要农业保险保费补贴资金604.8万元，这些全部要从县级财政的产业发展基金中解决，仅这一项支出就占全县预算总支出的57.3%。（五）提高保障标准，使得农业保险既解忧又解渴为了让农业保险解忧又解渴，甘肃省大幅度提高保险保障标准，主要体现在两个方面：一是普遍提高了保额的标准。中央补贴品种方面，将马铃薯、玉米、青稞、棉花、冬小麦5个品种的保额从平均400元上调为520元，奶牛保额从5000元上调为8000-10000元。对于部分牵涉农民增收稳收的地方特色品种，亦实现了保额的大幅度提高，如苹果保额从2000元上调为4000元，根据对甘肃省苹果种植成本的调研情况，上调后的保额基本上已达到了完全成本保障水平，能够保证果农获得较高的收益，这为特色扶贫产品实施完全成本保险提供了范式。二是为了减轻政府与农户的保费负担，普遍开展了保费降费。其中中央补贴型险种保险费率平均下降1-2个百分点；地方特色险种，如苹果，2018年保险费率为6%，2019年保险费率下降到4.5%，按照一年保险金额4000元/亩来计算，原来每亩需缴纳保费240元，降费后每亩保费为180元，每亩将少缴纳60元保费。从某种意义上讲，这无疑帮助农民减轻了负担。（六）创新承保方式，建立简便易行农险服务体系甘肃省积极创新农险承保模式，一是实行以户为单位出具保单。以“一户一保、一户一单、一户一赔”的方式，为贫困户提供一揽子、菜单式的风险保障，使保险简便易行。如天祝县就按照不同乡镇的种养情况，划分区块确定保险公司开办保险工作，为农户创造了便利条件，最大限度实现了“一户一保单”模式和参保农户“最多跑一次”的便民目标。每个参保农户所有种养业投保工作全部集中在一家保险公司办理，方便农户投保、定损和理赔。二是探索把合作社作为投保主体。合作社作为投保组织者，代表社员统一与保险公司进行对接，帮助完成宣传动员、政策宣导、签订保单、勘损理赔等农业保险操作的具体工作，合作社统一完成参保以后，把明细投保内容明确到每一位社员，不仅解决了农民不熟悉保险操作的问题，也大大提高了保险实施的效率，提高投保及理赔等工作的便捷性和准确性。（七）建立农金服务室，打通金融服务的“最后一公里”针对农村金融服务分散、保险公司等金融机构的最末端组织机构与农户存在“断线”等问题，甘肃省按照“一村一室、集中统一、综合服务”的原则，建立起1049个乡镇农村金融综合服务站、15788个农村金融综合服务室，配置工作人员4.75万人，同时建立执行乡村干部、银行保险机构业务员、公益岗位农金员共同参与的运营机制，为农业保险“投保到户、定损到户、理赔到户”提供了“最后一公里”的服务支撑。村党支部书记或村委会主任就是农村金融服务室的主任，真正把农村金融的责任和任务压到有组织的人手里，来保障种养产业综合保险的顺利实施。天水市麦积区整合资源，强化保障，建立起政府主导、金融保险机构参与的联合共建机制，区财政每村配套2000元建设启动资金，在17个乡镇、379个行政村成立农金室（站），聘用1623名农业保险协保员，强化人员培训，推进标准化建设，规范运行，为农户及企业参保、理赔，打通了农业保险服务农户的路径。



二、几点看法和建议（一）政府高度重视是推进农业保险发展的“不二法门”甘肃是传统的农业大省，但不是农业保险大省，2012年甘肃省农业保险总体保障水平（农业保险承保风险总额占农业总产值的比例）仅为10.4%，在全国排名靠后。近几年，甘肃省农业保险进入高速发展快车道，2018年农业保险保障水平已达到36%，排名全国第六。2014至2018年，甘肃省种植业保险承保规模由1525.2万亩增长到2432.6万亩，养殖业承保规模由556万头（只）增长到1444.1万头（只），农业保险保额由326.3亿元增长到593亿元，人均保险金额由1.47万元增长到3.37万元，分别增长59.5%、159.7%、81.7%、129.3%。通过分析5年间各项指标增长发现，2017至2018年的增长贡献最大，甘肃农业保险真正实现了超常规发展。其原因在于甘肃省委、省政府的高度重视与强力主导，以及省、市、县、乡各级负责人切实将农业保险作为农业发展和脱贫攻坚的重要工作来推动。农业保险是政府的一项农业支持保护政策，具有代行政府公益性服务职能，因此农业保险的发展本身也需要政府的力量来推动。所以，在发展农业保险的问题上，甘肃省委、省政府提高政治站位，真正将农业保险作为一项“准公共产品”，从打赢脱贫攻坚战、推动乡村振兴的高度出发，来发挥其风险保障的作用，并推动其实现了快速发展，正是印证了这一观点。（二）甘肃利用农业保险助推脱贫攻坚具有前瞻性值得推广产业脱贫是贫困地区脱贫的一个主要支撑，但贫困地区发展特色产业面临较大的挑战。首先是特色产业面临更大的自然风险，特色产业所涉及的农产品，其种植技术及自然适应性等方面尚不成熟，所隐含的自然风险大于常规品种。其次是特色产业需应对巨大的市场风险，特色产业中的新品种从进入市场到被市场接受需要一个过程，加之其价格的不稳定性，使特色产业隐含着更多的市场风险。在这种情况下，如何将特色产业做成真正的脱贫产业，成为贫困户产业脱贫的重要支撑，就需要政府提供更多的支持。西和县委书记曹勇说：“农业保险大大减少了各级政府的决策风险，有了农业保险，县政府和相关部门就敢在脱贫攻坚中积极推进各类农业产业的发展。”在财力有限的情况下，直补政策在保障特色产业发展上具有很大的局限性，利用保险所具有的风险防范、倍数效应、杠杆作用、市场工具等多种功能，将农业直补改为间接补贴来配置财政资源，政府把加大对农业保险的财政补贴作为政策的主要选择，更能防范农业风险、稳定农业生产、保障农民基本收益。农业保险对于助推脱贫攻坚，尤其是对于脱贫之后继续稳定生产具有现实意义。甘肃省先行先试，将农业保险作为助推脱贫攻坚的主要抓手，具有前瞻性，从实际来看效果是显著的，为其他地区提供了有益的参考。（三）要加大对贫困地区特色农产品保险的奖补力度通过发展特色产业来脱贫已经成为很多地方的重要选择，从某种意义上讲，特色产业兴则农业兴，农民脱贫就有保障。在脱贫攻坚前期，扶贫资金投放的重点是支持创新发展产业，而到现阶段，扶贫资金应该更多用于稳定发展产业，使特色产业真正成为保障农民增收的主渠道。农业保险在为特色产业缓释风险、提高财政资金使用效率方面具有独特的优势与成熟的实践经验，为此建议适当调整扶贫资金的支出方向，将资金更多用于脱贫特色产业的保险费补贴。针对不同地区产业发展实际，将地方优势特色农产品纳入中央和省级补贴品种，扶持壮大地方特色产业。日前财政部下发的《关于开展中央财政对地方优势特色农产品保险奖补试点的通知》，明确试点省区自主确定的拟纳入中央财政奖补范围的优势特色农产品不超过两种，这对贫困地区来说显然是不够的，因为贫困地区的财政普遍困难，建议中央给予贫困地区更大的倾斜支持。为助推地方特色产业发展，巩固脱贫效果，应至少将深度贫困地区的“一县一业”“一村一品”等主导性品种纳入中央财政的奖补范围。（四）扶贫资金不宜把农业保险保费补贴列入“负面清单”调研过程中，大家反映很强烈的一个问题是，财政部门将农业保险保费补贴纳入了扶贫资金的“负面清单”。《财政部、国务院扶贫办关于做好2019年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》指出“纳入2019年度贫困县涉农资金统筹整合使用方案的资金，不得安排用于‘负面清单’事项”，这其中就包括“购买各类保险”。为此，调研中的多位省及县领导都因“怕踩了红线”而畏手畏脚，不敢将扶贫资金用于农业保险保费补贴。产业兴旺是乡村振兴的基础性工作，产业脱贫是脱贫攻坚的主要抓手。我们认为，凡是有利于产业发展的扶贫项目，都不应该列入“负面清单”。过多的限制将会对扶贫资金在支持产业发展、助力脱贫攻坚中效用的发挥形成制约。中央将农业保险列入“农业支持保护制度”，说明用于农业保险的保费补贴资金与一般意义上的保险费并不能完全等同，建议财政和扶贫部门进一步审视农业保险保费补贴在脱贫攻坚和产业发展中的作用，明确将扶贫特色产业的农业保险保费补贴从财政扶贫资金整合使用“负面清单”中剔除，赋予县级财政更大的自主权。（五）推进村级农金室建设具有普遍意义和推广价值设立农金室是甘肃省推出的一项提升农村基层金融综合服务水平、确保金融支持政策精准落地的惠民措施。从支持农业保险工作开展的情况来看，实施效果明显，在打通承保到户“最后一公里”方面为其他地区提供了成功的范例，具有进一步推广的价值。各地应以甘肃为范式，加快村级农金室建设步伐，推动村级农金室挂牌；配齐配强村级农金员，积极协调各农险机构与村级农金室签订代办协议，加强促进农业保险承保到户的工作力量，为“一户一保”政策的顺利实施提供支撑；组织开展业务培训工作，督促各县市区加快推动乡镇金融服务站建设，完善经费管理办法；加快人员配备，尽快开展业务，确保农金室健康有序工作；进一步整合并拓展相关涉农金融功能，下沉保险公司与银行等机构的金融服务功能，以农金室为载体，为农民提供便捷快速的金融服务。（六）全面加强农业保险队伍建设调研中发现基层农险服务建设面临两个较为突出的问题：一是从事农险的专职人员少。以调研所到的天水市麦积区为例，人保麦积支公司正式员工48人，其中从事农险工作35人。全县有近21万亩耕地（不含森林）和大量牛、羊、猪等的承保和理赔任务，靠这些人远远不够。为此，该公司外聘了379人参与到农业保险工作中去。尽管如此，仍然不可能做到精准服务，甚至蕴含着较大的业务操作合规风险。二是基层农险人员业务不熟练。缺乏农险相关的专业知识，专业服务不到位。我们认为，要全面加强农业保险队伍建设，首先是加强专业专职人员力量配备；其次要加强培训工作，全面提高基层农险队伍的职业化水平，把对农险人员的专业培训作为保险机构的专项内容，同时也应列为地方基层干部的培训内容。通过培训，让基层农险工作人员不仅成为保险专家，而且要成为农业专家、农村金融的“全科医生”。
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